Павло Гай-Нижник
Однією з найбільших проблем сучасної України є суцільна, усе поглинаюча, корупція. Як відомо, усунення корупційних можливостей у законодавстві покликане кардинально змінити ситуацію та стати суттєвим кроком на шляху до наближення України до світових стандартів. З огляду на це, зазначу, що в Україні вже було вироблено близько сотні законодавчих та нормативних актів антикорупційного спрямування, але вони не були застосовані на практиці, або ж вступали в дію вибірково чи епізодично.
Так, наприклад, 5 жовтня 1995 р. з’явився перший антикорупційний акт незалежної України. При цьому його дія була застосована до окремих хабарників тощо, але не вплинула на рівень корупції в країні. При цьому до документу не було внесено поправок, які б його вдосконалювали. Ратифікація Україною європейських конвенцій виявила його недієвість та застарілість. Зважаючи на це, 11 червня 2009 р. Верховна Рада ухвалила т.зв. антикорупційний пакет законів, основним з яких був Закон «Про засади запобігання і протидії корупції». У прикінцевих положеннях цього акту законодавець зазначив: «Визнати такими, що втрачають чинність з 1 січня 2011 року закон України «Про боротьбу з корупцією», Постанову Верховної Ради України від 5 жовтня 1995 р. «Про порядок введення в дію закону України «Про боротьбу з корупцією». При цьому цілих півтора роки Верховна Рада двічи переносила термін введення в дію закону. За останньою версію воно мало відбутися з 1 січня 2011 р. Проте буквально напередодні, 21 грудня 2010 р., цей закон українським парламентом був скасований, а Президент оперативно підписав відповідне рішення. Офіційно закон був оприлюднений лише 5 січня 2011 р. От і виходить, що формально неіснуючий закон реально діяв з 1 по 5 січня. Це означало, що формально, відповідно до його норм, втратив силу старий закон «Про боротьбу з корупцією» від 1995 р. В підсумку держава Україна опинилася без жодного закону, в якому були б визначені поняття корупції та корупційних діянь, власне як і відповідальність за корупцію.
Крім того, на початку 2011 р. в Україні були ліквідовані спеціальні антикорупційні інституції, утворені згідно вимог GRECO. Зробив це Кабінет Міністрів України, виконуючи Указ Президента В.Януковича про скорочення загальної чисельності державного апарату (прийнятого, між іншим, в Міжнародний антикорупційний день). То того ж, Національна антикорупційна стратегія, схвалена ще в жовтні минулого року рішенням Національного антикорупційного комітету при Президенті, так і не вступила в силу. Президент просто не підписав відповідний Указ. Відтак, де-юре поняття «корупція» зникло з вітчизняного законодавства, і з цим явищем не лише нікому стало боротися (спеціалізовані інституції ліквідовано, а загальні правоохоронні органи працювали вкрай неефективно), але й не було законодавчих підстав провадити таку боротьбу (в країні не існувало антикорупційної стратегії).
.gif)
З 1 січня 2011 р. до недавнього часу правовою основою протидії корупції була Конституція України, Конвенція ООН проти корупції, Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією, Додатковий протокол до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією, Стамбульський план дій боротьби з корупцією Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Указ Президента України від 11 вересня 2006 р. №742 «Про Концепцію подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності».
Закон від 7 квітня 2011 р. (№3206-VI) «Про засади запобігання та протидії корупції», відповідно до прикінцевих та перехідних положень набирав чинності з 1 липня 2011 р., окрім статті 11 «Спеціальна перевірка щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування» і статті 12 «Фінансовий контроль», які набирали чинності з 1 січня 2012 р. Крім того, парламентарі затвердили форму декларації про майно, доходи фінансового характеру, яка була додатком до цього Закону України. Власне сам Закон складався з VIІІ розділів та 33 статей, які в цілому відповідали антикорупційним європейським стандартам і номінально були спрямовані на виконання Україною міжнародних зобов’язань у сфері протидії корупції.
Одночасно з вищезазначеним Законом також набули чинності зміни і доповнення до Кримінального кодексу, Кодексу про адміністративні правопорушення та Кримінально-процесуального кодексу України. 10 червня 2011 р. з’явився наказ Мін’юсту України (№1380/5) «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на наявність корупціогенних норм», а 5 жовтня 2011 р. – Указ Президента України (№964/2011) «Про першочергові заходи з реалізації Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».
Наприкінці 2011 р. владою В.Януковича було вироблено т.зв. Національну антикорупційну стратегію на 2011–2015 роки. «Стратегія» справляла враження набору фраз та прагнень загального характеру, які в принципі не викликали ані заперечень, ані зауважень щодо викладеного у зазначеному документі. Відтак документ мав яскравий декларативний характер й вкотре вказував на непослідовність дій владних структур та органів держави у боротьбі з корупцією.
Разом з тим дивувала риторика змісту «Стратегії», яка, власне, не несла в собі жодної практичної стратегії та шляхів щодо методів і заходів по подоланню суцільної корупції в державі. При цьому, у «Стратегії» жодним словом не зазначалося про найбільшу проблему країни, яка уможливлювала корупційні процеси, а саме, щонайменше три з них: взаємодублювання, а часто й взаємозапереченення, певних законодавчих актів щодо ведення, наприклад, підприємницької діяльності; рутинність дозвільних процедур різного рівня, що породжує «всесильність» бюрократичної волокити, а відтак й різного рівня чиновництва; дотримання букви закону щодо вже вироблених чинних законодавчих актів тощо.
Водночас «Стратегія», як і вищезазначений Закон, не усувала половинчастості антикорупційної боротьби. Так, наприклад, не було визначено коло осіб – суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення. Крім Президента України, Голови Верховної Ради України, його Першого заступника і заступника, Прем’єр-міністра України, народних депутатів, державних службовців і т.д., Закон відніс і осіб, які прирівнюються до уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування. У числі інших, це – члени окружних, територіальних і дільничних виборчих комісій (під час виконання ними повноважень), помічники народних депутатів та особи, які надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання ними цих функцій і інші особи).
Положення щодо віднесення останніх до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення також викликало сумніви. Приміром, вартість послуг приватного нотаріуса визначалася за домовленістю з клієнтом і в зв’язку з цим не було зрозуміло, як буде застосовуватися стаття 6 Закону, яка забороняла використовувати свої службові повноваження та пов’язані з цим можливості одержання неправомірної вигоди для себе та членів своїх сімей.
Слід зазначити, що ні Закон, ні чинне законодавство України не надавало визначення терміна «публічні послуги». У Законі фактично не було розмежовано поняття «службова особа» і «посадова особа», що могло призвести до значних ускладнень під час застосування Закону на практиці.
В цьому контексті хтілося б зауважити, що без вище і нижче вказаних (та інших фахових) зауважень та досвіду, враховуючи здебільшого безпринципність та аморальність сучасного українського політикуму, жодне запровадження за усталеними в нинішній Україні принципів організації та діяльності системи влади, наприклад, Національного антикорупційного бюро не здатне надати істотних результатів, а натомість слугуватиме потужним механізмом переділу власності, політичного тиску (зиску), зведення рахунків з попередниками чи опозицією, шантажу тощо, а отже – ті й самій корупції. Для прикладу нагадаю показову деталь, що прем’єр-міністр України А.Яценюк (щодо проекту Закону №9746 «Про Національне антикорупційне бюро (НАК)») 15 грудня 2009 р. виступав у Верховній Раді проти підпорядкування цього парламенту (домагався підпорядкування НАК напряму Президентові України), а 24 січня 2011 р. – навпаки, за те, що НАК необхідно безпосередньо підпорядкувати Верховній Раді.
Чи інший приклад. 28 грудня 2009 р. А.Яценюк підтримував проект Закону №5494 «Про внесення змін до Кримінального кодексу України», в якому пропонованими змінами до ККУ (зокрема, до статей 191, 209, 255, 257, 364, 368, 375) передбачалося запровадити санкції, які передбачають покарання у вигляді довічного позбавлення волі, в т.ч. й по статті 364 – зловживання владою або службовим становищем, а статю 365 – перевищення влади або службових повноважень – передбачалося зжорсточити. Проте вже 16 вересня 2011 р. щодо проекту Закону «Про внесення змін до деяких законів України (щодо впровадження європейських стандартів у кримінальній юстиції)» той же А.Яценюк стверджував протилежне: «Слід зазначити, що в більшості країн англосаксонської (у Великобританії, США) та континентальної (в Італії, Німеччині, Франції) систем права не передбачено окремого складу злочину «перевищення влади або службових повноважень». При цьому, він навіть аргументував, що склад злочину «перевищення влади або службових повноважень», що передбачений був чинною редакцією статті 365 КК, в основних своїх визначеннях і поняттях повторює положення статті 98 Кримінального кодексу Української РСР 1927 року, а також статті 166 Кримінального кодексу Української РСР 1960 року. Така практика є пережитком радянського репресивного правозастосовного механізму». І таких прикладів можна навести безліч. Мотивація: місце політичного перебування – при владі чи не при владі…
Тож жодне Антикорупційне бюро, очолюване, призначене чи підпорядковуване владі, з корупцією в якій (чи яка стоїть на чолі корупційного павутиння) воно мало би боротися, своїх справжніх функцій виконати не здатне, окрім як бути інструментом тиску, визику, перерозподілу тощо, або щонайменше, очкозамилюванням (профанацією та імітацією) боротьби з корупцією.
Додам також, що Закон України «Про боротьбу з корупцією» визначав це поняття як: діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Передбачене у Законі України «Про боротьбу з корупцією» поняття «корупція» було, м’яко кажучи, не зовсім вдалим.
Утім в цьому контексті не варто «вигадувати велосипеда», позаяк вже існує чималий світовий досвід, який очевидно доцільно використати й в сучасній українській дійсності, враховуючи динаміку розвитку й вдосконалення науки і практики у цій сфері. Так, скажімо, авторитетний юридичний словник Г.Блека визначає корупцію як: «діяння, яке вчиняється з наміром надати деякі переваги, що несумісні з офіційними обов’язками посадової особи і правами інших осіб; діяння посадової особи, яка неправомірно використовує своє становище чи статус для одержання будь-якої переваги для себе або іншої особи в цілях, які протирічать обов’язкам і правам інших осіб».
У термінології офіційних документів, наприклад Швейцарії, всі можновладці – монархи, диктатори, лідери, прем’єри та їх найближче (сімейне і посадове) оточення – підпадають під категорію ПЕП (англ. PEP – politically exposed person). Іноді його перекладають як «політично уразлива персона». Директор департаменту міжнародного права Міністерства закордонних справ Швейцарії В.Зелльвегер подавав таке визначення терміна ПЕП: «Людина, що займає керівну посаду, завдяки чому у неї є можливість привласнювати великі грошові суми». Відтак, маються на увазі ті, хто має владу і перебуває на виду: глави держав і урядів, провідні політичні діячі, високопоставлені держслужбовці, а також особи з їх сімейного та особистого оточення.
У більш широкому сенсі йдеться не тільки про президентів, міністрів, суверенів, а й про їх найближче оточення. Завдяки своєму службовому становищу і впливу в суспільстві ПЕП, або «політично уразлива персона», піддається потенційному ризику бути залученою в корупційні дії, або ж їх організатором чи покривачем. В Україні ці персони не мають подібного визначення (навіть задекларованого не юридично), а натомість де-юре очолюють антикорупційні заходи, а отже (вірогідно) можуть стати й покривачами корупційних схем. Принагідно зауважу: за оцінками експертів Світового банку, щорічно в країнах, що розвиваються, і в країнах з перехідною економікою керівний апарат отримує у вигляді хабарів від 20 до 40 млрд. дол США, що відповідає 20–40% коштів, які виділяються цим країнам як офіційна допомога.
Крім того, в Україні на законодавчому рівні не було зафіксовано такі прагнення та положення: криміналізувати корупційні діяння згідно Міжнародних конвенцій; запровадити виборність суддів та можливість їх дострокового відкликання; забезпечити однакове застосування усіма судами законів України; запровадити експертизу судових рішень на відповідність Конституції та законам; запровадити обов’язковий контроль судами за виконанням судових рішень; запровадити механізм дострокового відкликання громадами голів сільських, селищних та міських рад без згоди Верховної Ради України; запровадити реєстр корупціонерів, чия причетність до корупції встановлена рішенням суду.
Нагадаю, 31 жовтня 2003 р. Україною була прийнята Конвенція ООН проти корупції (UNCAC – UN Convention against Corruption) – багатосторонній міжнародноправовий документ, який визначає природу корупції і пропонує низку заходів з протидії цьому явищу. Конвенція стала основою Ініціативи Стар (Stolen Asset Recovery (StAR) Initiative), з якою виступили у вересні 2007 р. Світовий банк і Управління ООН з боротьби з наркотиками і злочинністю (ЮНОДК). Мета СТАР – ініціювати повернення викрадених активів, заохочувати і сприяти систематичному та своєчасному поверненню активів, які є доходами від корупції, а також удосконалювати заходи щодо забезпечення повернення викрадених активів.
З огляду на міжнародний досвід, зазначу, що у законодавстві США поняття корупції посадовців визначено достатньо широко. Воно включає ряд протиправних діянь, передбачених в основному в чотирьох главах розділу 18 Зведення Законів: 1) Хабарництво, нечесні доходи і зловживання своїм положенням публічними посадовцями; 2) Посадовці і службовці по найму; 3) Здирство і погрози; 4) Вибори і політична діяльність. Кримінальному переслідуванню за хабарництво в США піддаються не тільки ті, хто одержує хабарі, але й ті, хто їх дає.
У Зведенні Законів США детально вказано, які категорії посадовців розуміються під особами, що одержують хабарі. Відповідальності за дачу хабара підлягає всякий, хто дає, пропонує, обіцяє що-небудь цінне публічному посадовцю або кандидату на цю посаду з протиправною метою. Важливо, що покаранню за хабарництво разом з нині функціонуючим підлягає як колишній, так і майбутній службовець. Важливим організаційним заходом, здійсненим урядом США, було створення в червні 1970 р. «Національної ради з боротьби з організованою злочинністю», головним завданням якої є розробка загальнонаціональної програми дій. Керівну роль в діяльності з боротьбі з організованою злочинністю відіграє Міністерство юстиції США, яке розробляє національну стратегію боротьби зі злочинністю в країні та здійснює методичне керівництво цією роботою. Головним підрозділом Міністерства юстиції, на яке безпосередньо покладена боротьба з організованою злочинністю, є Федеральне бюро розслідувань (ФБР).
З огляду на рівень та обсяг корупції в Україні, вважаю за доцільне звернутися й до досвіду Італії й запровадити термін «мафіозне угруповання». З огляду на це антикорупційна діяльність влади має бути відкритою для політичних партій, об’єднань громадян, засобів масової інформації. Усе це надає можливість для участі в антикорупційній роботі інститутам соціального контролю. В цьому плані у 1993 р. під тиском громадськості в Італії було прийнято Закон «Про угрупування мафіозного типу», який встановив сувору відповідальність за входження до злочинної організації типу мафія. Закон цей було включено до нового кримінального кодексу Італії окремою нормою: «Кожний, хто є членом злочинного угруповання мафіозного типу, у склад якого входить троє та більш чоловік, карається позбавленням волі строком від 3 до 6 років». Нове законодавство визначило конкретні ознаки, які притаманні мафіозним угрупованням, зокрема: залякування та підкорення силою інших людей, нав’язування їм «закону мовчання» та кругової поруки з метою вчинення кримінальних злочинів, встановлення прямого або непрямого правління і контролю за різного роду економічною діяльністю, отримання незаконних прибутків та незаконних пріоритетів в такій діяльності для себе та інших осіб, а також протистоянню вільного волевиявлення при голосуванні. За цим законом були передбачені жорсткі покарання за фінансування легальної економічної діяльності за рахунок коштів, здобутих злочинним шляхом, в тому числі прибутку від легалізації «брудних грошей».
Застосування нового закону «Про угруповання мафіозного типу» здійснюється також під контролем громадськості та органів представницької демократії, що дало змогу внести дестабілізацію в ряди мафії. Однією з форм такого контролю є заслуховування звітів МВС у парламенті Республіки два рази на рік. Такі багатоаспектні зусилля суб’єктів політики та італійської юстиції мають позитивні результати. З 1993 р. до 2011 р. було заарештовано більш, як 3500 членів мафіозно-злочинних угруповань. Водночас це стало можливим завдяки реальному втіленню в політико-правове поле Італії принципів розподілу влад, незалежності судової влади від урядового впливу та втручання інших гілок влади. Завдяки цьому італійська судова система є найважливішою із трьох гілок влади в системі механізмів боротьби з корупцією.
В Конституції Італії втілено політичне рішення про надання Верховній Раді Суддів виключних прав на заохочення та покарання суддів. Дві третини членів Ради обираються суддями, і одна третина – політичними партіями. Крім того, адміністративні комісії мають статус судів, а Конституція передбачає адміністративне провадження з деяких кримінальних справ. Дієвим антикорупційним механізмом слід визнати також те, що судді, прокурори і слідчі вважаються членами однієї професії й регулярно міняються ролями. Кожна прокуратура є автономною. Кожний прокурор має такі ж гарантії незалежності, як і судді.
Важливим в антикорупційних заходах є й так звана «культура прозорості». Для прикладу: з 1999 р. у Південній Кореї (в Сеулі) діє програма «OPEN» – система контролю за розглядом заяв громадян чиновниками міської адміністрації, яка викликала справжню сенсацію серед національних антикорупційних програм. Програма є показником реалізованої політичної волі на боротьбу з корупцією. Вільний доступ до інформації про стан речей виключає необхідність особистих контактів з урядовцями або пропозиції їм хабарів з метою прискорити завершення процесу ухвалення рішення. Таким чином, «OPEN» шляхом виключення особистого спілкування урядовців і громадян, як необхідної умови існування корупції, виконує основне своє завдання – попередження корупційних діянь і відновлення довіри громадян до міської адміністрації.
.gif)
Вважаю, що українська національна антикорупційна стратегія має врахувати як вітчизняний, так і міжнародний досвід. Успішна ж боротьба з корупцією матиме успіх принаймні за умов, коли є в наявності:
– політична воля керівництва держави усіх рівнів, поєднана із комплексними заходами політичного, економічного, соціального і правового характеру;
– соціальний контроль з боку громадянського суспільства за всією системою державного адміністрування (неодмінною умовою для цього є створення атмосфери прозорості) і забезпечена можливість порушення в цих рамках кримінального переслідування правопорушників;
– дійсно незалежні засоби масової інформації та публічні судові процеси, поєднані із кримінальною відповідальністю суддів та представників влади усіх (!) рівнів;
– незалежність судової влади та органів прокуратури (як це було втілено у різних моделях в правоохоронних системах Італії, США, Великобританії, Франції та інших країн);
– жорстка підзвітність осіб, які наділені владними повноваженнями, перед реально незалежним органом, що здійснює моніторинг чистоти діяльності державних службовців, а також наділений повноваженнями з притягнення до відповідальності посадовців усіх (!) рівнів у вертикалі влади.
З огляду на рівень та обсяг корупції в Україні, вважаю за доцільне звернутися й до досвіду Італії й запровадити термін «мафіозне угруповання». Виходячи з українських реалій під таке угруповання можуть підпасти й відомі українські політичні партії, які створені і діють за принципом піраміди, або ж партій-корпорацій тощо. З огляду на це антикорупційна діяльність влади має бути відкритою для політичних партій, об’єднань громадян, засобів масової інформації. Усе це надає можливість для участі в антикорупційній роботі інститутам соціального контролю.
Слід визначити конкретні ознаки, які притаманні мафіозним угрупованням, зокрема: залякування та підкорення силою інших людей, нав’язування їм «закону мовчання» та кругової поруки з метою вчинення кримінальних злочинів; встановлення прямого або непрямого правління і контролю за різного роду економічною діяльністю; отримання незаконних прибутків та незаконних пріоритетів в такій діяльності для себе та інших осіб; протистояння вільному волевиявленню при голосуванні; встановлення жорстких покарань за фінансування легальної економічної діяльності за рахунок коштів, здобутих злочинним шляхом, в тому числі прибутку від легалізації «брудних грошей».
Усі ці кроки і заходи, звісно ж, будуть напівкроками та недозаходами, без комплексних, системних і докорінних реформ, зокрема у виборчому законодавстві, політико-адміністративній, податковій, фінансовій системах, судовій сфері, органах прокуратури та правопорядку тощо.
З цього приводу хтілося б лише додати окремі штрихи й до дещо іншої тематики, яка є складовою розглянутої тут проблеми. Окрім використання суддівсько-прокурорського досвіду США, провідних країн Азії й Америк, країн ЄС, варто запровадити практику, коли дві третини членів Вищої Ради Суддів (досвід Італії) обираються суддями, і одна третина – політичними партіями. Крім того, адміністративні комісії мають статус судів, а Конституція передбачає адміністративне провадження з деяких кримінальних справ. Дієвим антикорупційним механізмом слід визнати також те, що судді, прокурори і слідчі вважаються членами однієї професії і регулярно міняються ролями. Кожна прокуратура є автономною. Кожний прокурор має такі ж гарантії незалежності, як і судді. Крім того, міська і районна міліція має бути реорганізованою у муніципальну поліцію, керівництво якої повинно бути контрольованим і підзвітним місцевій громаді (голова міської / районної муніципальної поліції має бути затверджений волевиявленням місцевої громади). Боротьба владних структур із корупцією має відбуватися під контролем громадськості та органів представницького народовладдя. Однією з форм такого контролю є заслуховування звітів МВС у парламенті два рази на рік.
Водночас кожних 2 роки має бути оновлення 1/3 частин законодавчого органу, що дасть можливість провадити оновлення політичних еліт. Одна особа має право бути обраною до законодавчого органу не більш як на 2 терміни поспіль. Депутатська недоторканність має бути скасованою, проте й запроваджено імунітет від переслідувань за політичну діяльність. Аналогічний виборчий принцип слід застосувати й щодо місцевих органів влади. Необхідно узаконити також і порядок звітності депутатів усіх рівнів перед виборцями й встановити чіткі правила відкликання громадами раніше обраних депутатів, якщо вони не захищають інтереси громади. Виборці повинні отримати дієвий механізм відкликання не лише депутата й глави держави.
Політичною корупцією слід вважати також і безпідставну цілеспрямовану брехню (популізм) політичного діяча (політичної сили), яка є нічим іншим як одним з різновидів усвідомленого шахрайства та афер, що здійснюються задля особистої (колективної) вигоди злочинним шляхом, руйнують суспільно-політичну сталість держави й становить загрозу національній безпеці.
За відсутності принаймні цих основних критеріїв та заходів боротьба з корупцією носитиме декларативний характер й не матиме жодного практичного результату, або ж й надалі включатиме в собі політично-корумпований підтекст та мафіозно-державну складову.
